香港《逃犯条例》在吵什么?为什么有大批香港人民群起抗议?让香港大律师公会用 24 条简单释义告诉你这项条例的所有争议点!

香港大律师公会 关于《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例(修订)条例草案》(下称“该草案”)的简易指南。(推荐阅读:那一夜,我们都没睡:香港反送中示威摄影集

1. 简括而言,该草案有甚么作用?

该草案旨在修改两条条例。

第一条条例是《逃犯条例》(第 503 章),这条条例使香港可就刑事事宜把其他司法管辖区所要求的疑犯移交到该等地方。该草案建议移除《逃犯条例》中的地理限制,使香港可以利用“一次性”或“专案”或“特设”的协议把疑犯移交到中国的其他部份,即澳门、台湾及内地,以及到其他与香港没有相互移交疑犯安排的地区。新增的“一次性”协议于该草案中称为“特别移交逃犯安排”。何谓“专案”安排,请参见下文。

第二个建议修改的条例是《刑事事宜相互法律协助条例》(第 525 章),这条例容许香港以外的司法管辖区要求香港机构提供协助,以搜查及检取的方式搜集证据,并于香港以外的地方使用。香港以外的司法管辖区亦可要求香港机构提供其他协助,例如冻结或没收涉嫌于其他司法管辖区犯了刑事罪行的疑犯的资产。建议的修订将移除跟《逃犯条例》类似的限制,以使香港机构可向中华人民共和国的其他部份提供与刑事相关的协助。

2. 我知道这些条例可以向其他司法管辖区提供协助,但是一个国家有否责任把疑犯移交到其他司法管辖区或向其他司法管辖区提供法律协助?

除非一国签订引渡条约或提供法律协助的条约,一个国家于国际法上并没有责任移交人士或向其他司法管辖区提供法律协助。香港特别行政区是中华人民共和国的一部份。中华人民共和国并没有认可香港除了依据引渡条约或提供法律协助的条约外,有责任移交人士或提供法律协助。

现时,香港与 20 个司法管辖区有签订移交逃犯条约,而香港亦签订了多个多国公约,例如《防止及惩治危害种族罪公约》,这公约向香港施加协助防止及惩治危害种族行为的责任。[1] 除此之外,香港亦与 32 个司法管辖区签订相互法律协助的条约。

现行《逃犯条例》的条款是容许香港以“专案”或“一次性”安排把疑犯移交到与香港没有签订引渡条约的司法管辖区,只是于过去的 22 年均没有人士曾以“专案”安排的方式被进行移交。

3. 为何大家比较集中关注《逃犯条例》的建议修订,而修订《刑事事宜相互法律协助条例》的建议却没有得到相应的关注?

虽然修订《刑事事宜相互法律协助条例》的建议涉及重要的修订,但是修订《逃犯条例》的建议会令到在香港居住的人士 90 年来首次可以被移离香港到中国内地受审及服刑。《逃犯条例》的建议修订潜在着生活上的转变,相比《刑事事宜相互法律协助条例》所关注的搜集证据及提供法律协助事宜,自然会引致较大的焦虑。

4. 90 年前人们是可以被移交到中国内地,之后发生了甚么事杜绝了移交?

《华人引渡条例》(第 235 章)于一百多年前订立,令 1858 年的《天津条约》当中的一个条款生效,以致管辖香港的英属机构须要把在满清中国内犯刑事罪行的中国籍疑犯移交到内地。相关人士亦有经常根据这条条例被移交,直至中方因认为天津条约的条文属“不平等”,而拒绝援引该条约。最后一次根据《华人引渡条例》作出的引渡发生于 1930 年。

虽然《华人引渡条例》之后没有再被引用,但是这条条例并没有被废除。这条条例一直是香港的法例,直至 1997 年被全国人民代表大会常务委员会宣布为与基本法抵触才被废除。

5. 法律上存在“漏洞”是因为要防止罪犯被遣送回中国内地?香港政府已解释这些修订是为了堵塞两条条例中的“漏洞”。这是怎么回事?

香港政府可能认为现在扩大《逃犯条例》及《刑事事宜相互法律协助条例》地理范围是合适的,但将这两条条例的限制描述为“漏洞”是不公平的,这暗示草拟专员或立法会草率地忘记将中国其他地方纳入两条条例,并且直到近期这个失误才被发现。

《逃犯条例》是由即将卸任的殖民地政府准备并于 1997 年 4 月制定的。澳门、台湾及中国内地被排除在外是基于《逃犯条例》第 2 条将“移交逃犯安排”定义为香港政府及香港以外地方的政府的安排,而中央人民政府或中华人民共和国的任何其他部分的政府则除外。这个限制明显是刻意的。[2]于《逃犯条例》制定时,预计香港会在适当时候与中国订立长期移交逃犯安排。当时政府解释与中国内地会达成 1 个分开但类近的移交逃犯安排。[3] 此外,当时政府更考虑利用《逃犯条例》作为与中国内地就长期移交逃犯安排的蓝本。[4]政府现将中国内地排除于《逃犯条例》外的安排形容为“漏洞”。如果当时认为殖民地草拟专员引入了不必要的限制,那么《逃犯条例》在香港特别行政区成立之初就可以作出修订,但这并没有发生。事实上,香港特别行政区第 1 届立法会于 1997 年 9 月制定《刑事事宜相互法律协助条例》时,将《逃犯条例》中“移交逃犯安排”的定义直接用于该新制定的条例第 2 条中“相互法律协助的安排”的定义。

再者,《华人引渡条例》被宣布不符合基本法。全国人民代表大会常务委员会于1997 年时决定不采用该条例。这进一步显示当局必定有考虑过与中国内地移交逃犯安排的问题。

虽然情况自 1997 年以来可能已有所改变,或者香港政府认为现时修订这两条条例是合适的时间,但这并非堵塞“漏洞”。

6. 现已废除的《华人引渡条例》谈及“引渡”,而《逃犯条例》在处理同样事情时谈及“移交”,即强行移出香港。究竟有什么不同?

从被移除者的角度来看,“引渡”和“移交”之间没有实际区别。这些术语可以互换使用,但法律上存在着细微的差异。

“引渡”一词用于形容一个国家向另一个国家移交被指控或裁定有刑事罪的人。

英国法律使用“移交”一词来形容没有主权地位的司法管辖区而英国负责该地方的外交事务时作出移除时的同一过程。因此,“引渡”于英国以前是根据 1870年的《引渡法》以及后来关于引渡的法案去处理的,但是“移交”的程序则由1881 年《逃犯法》和后继的非引渡案件管制。

《逃犯条例》继续使用“移交”一词是因香港特别行政区不是一个国家,所以它不会“引渡”。

《逃犯条例》的各项条文提醒香港政府没有全权并需要对中央政府负责,如行政长官必须根据《逃犯条例》就某些事项向中央人民政府发出通报或中央人民政府可以向行政长官发出指令就某些事项而采取行动:详情可看第 24 条(3)项,如须就或不得就某些事项采取行动,“基于如不遵从该项指令则中华人民共和国在国防事宜或外交事务上的利益会受到重大影响的理由向行政长官发出该项指令”。

值得注意的是“移交”或“引渡”与其他可以将个别人仕从香港移走的方式不同。“驱逐出境”是指非永久性居民因犯罪而被移出香港的过程。

非永久性居民如果违反逗留条件或非法进入本港可由入境事务处处长“移走”。巧合的是,“驱逐出境”或“移走”的效果可能是将个别人士送回希望起诉他的地方。

7. 《逃犯条例》将一个将被引渡的人形容为“逃犯”。这意味着一个被要求引渡的人在刻意逃避审讯,对吗?

“逃犯”一词有时用作形容一个被定罪后逃离、逃避或避免逮捕、起诉或监禁的刑事嫌疑犯。但《逃犯条例》中的“逃犯”是形容那些有机会被移交的人。

一个在香港被要求引渡到某处接受检控及执行判刑的人士,会根据《逃犯条例》第 4 条就干犯在引渡请求国的罪行而在香港被捕及接受引渡。

“逃犯”是指被定了刑事罪行的人,或是面对刑事指控而被检控的人。故此,被要求引渡的人有机会在不知道在申请国的刑事审讯的情况下被要求引渡。他们都可被称为《逃犯条例》中的“逃犯”。

8. 香港特别行政区曾提及《逃犯条例》中的“一次性”安排。这是什么意思?

两地通常透过已经达成的长期互助协议及当中条文,就刑事案件引渡逃犯的措施和向申请国提供协助。根据基本法及中央人民政府的授权,香港有权与其他国家地区达成相关刑事相互协助协议。香港现时已经与 20 个不同国家或地区达成长期逃犯引渡协议,并也就《刑事事宜相互法律协助条例》与不同国家地区达成协助协议。

引渡协议的内容必须合乎《逃犯条例》。因为在香港的逃犯只能透过《逃犯条例》第 4 条被引渡到香港以外的地方。

与其他司法管辖区达成协议后,只要行政长官下令将协议以附属法例的形式附属到《逃犯条例》中,他便可应用《逃犯条例》的条文来处理相关案件。但行政长官的命令必须通过立法会审议,并且命令有机会被废除 (《逃犯条例》第 3 条)。但是两地不一定必须达成相互引渡协议才能安排引渡程序。

现行的《逃犯条例》容许香港与未达成相互协议的地区提供“一次性”引渡安排。香港可以与大约 170 个与其未签订相互协议的国家或地区达成“一次性”安排。但现行《逃犯条例》有地理限制,当中的“一次性”安排不适用于澳门、台湾及内地。

9. “一次性”引渡协议是否很不寻常?

“一次性”引渡协议是很不寻常的。因为国家一般会格外小心,确保与其他司法管辖区有全面的相互安排,才能长期和稳定地保障国家的权利。相互协议亦确保国家对处理引渡申请的安排一致,如若申请获批,则引渡的安排亦一致。

通常两地只在有充分理由的情况下才会避免长期引渡协议,或在有政治原因妨碍双方达成相关长期引渡协议的时候,才会启动“一次性”安排。

例如,当两地已经同意稍后签订协助协议,但在两地签订协议之前发生了一宗严重案件,就有必要启动“一次性”安排。

政治原因也可以成为两地不便达成相互协议的原因。数年前,英国与台湾达成“一次性”协议,以处理一宗英国国民在判处刑事刑期前由台湾逃离到苏格兰的罪犯。由于台湾的地位特殊,两地不便达成长期刑事协助协议。但英国国会认为疑犯会获得公平审讯,并且他的人权将会受充分保障,故英方同意启动“一次性”安排。[5]

10. 为什么香港特区政府不达成更多相互引渡及协助协议?

香港特区政府在这方面并非完全享有自主权。任何与外国司法管辖区制订条文的事宜,最终都牵涉中央政府。而且,国际条文未有实质约束力。即使香港特区政府希望与更多国家地区制订条文,对方未必愿意。

11. 为什么一个国家未必希望与其他司法管辖区达成引渡或刑事协助协议?

现时,许多国家都因为担心一旦引渡逃犯或者向某些地区提供刑事协助会违反人权保障,包括获得公平审讯的权利,并一旦判处监禁会得到人道及合适的拘留安排的权利。因此,许多国家都对引渡逃犯或向多个地方提供刑事协助有所顾忌。

而且,即使引渡请求国已经举证了逃犯的犯罪行为并通缉逃犯,或是要求引渡逃犯接受刑期,国际间的引渡协议已经发展了一系列禁止启动任何引渡协议的原则。

因此,国家通常会审核其他国家的情况,以确保一旦与其他国家达成引渡协议并引渡逃犯,引渡请求国能够达到协议中对人权的最低要求。否则,执行引渡的国家可能要接受法律责任。

一旦逃犯有机会在引渡请求国受到折磨、残酷和不人道的对待或惩罚,不论逃犯是否因为干犯罪行而被要求引渡,被要求国都不可引渡该逃犯。当一个国家认为他们可以与其他国家达成协议,这意味着该国法庭认为引渡请求国会正当地处理逃犯,并会遵守协议内的条文。

相反,若一个国家未能说服另一国其能达到最低的人权要求,另一国则不会与其达成引渡协议。就如澳洲政府在 2017 年因为就“司法素质”的疑虑,拒绝与中华人民共和国签订引渡协议。[6]

12. 尽管如此,为什么仍有国家与法治记录有可疑的司法管辖区签订引渡协议 ? 例如英国与津巴布韦有签定引渡协议( 而津国于 World Justice Report 法治指数报告中于 126 国家中排名 116)? 为何香港特区需要关注与法治记录有可疑的司法管辖区作出引渡协议?

一个国家会与其他国家签订引渡协议,是用以确保逃犯不能逃避该国当局的起诉。对于上述英国和津巴布韦的例子,8 年前已经有报告表示这般类似的引渡安排并不再可能发生。[7]

但香港特别行政区仍然应该三思会否与一个可预见地将会大规模向其引渡罪犯的司法管辖区签订引渡协议。因为一旦被引渡,即使受引渡者的人权被侵犯, 特区也很难作出补救。


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13. 而这种 “一次性” 移交安排对于已与香港签署相互移交逃犯协议的其他司法管辖区会产生甚么影响?

关于这一点,我们留意到外国领事们的担忧。如前文所述,“一次性” 移交逃犯协议是引渡协议规则的例外。当两国之间有签署长期的相互引渡协议,协议的条款会为引渡安排带来确定性及保障。曽有国家提出抗议当该国国民在“临时”安排下从一个国家被引渡到另一个国家时,这种临时引渡往往很少甚至没有任何通知,因而令被引渡者缺乏引渡协议的保护,使某一人或某一小撮人很容易因此成为某些国家针对的目标。[8]

14. 根据《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》而制定的双边安排显然需要国际协议,并且是以主权国家在平等条件下谈判协议条款为前提。因此,当与台湾、澳门和中国的其他部分签订“一次性”协议时, 该如何制定协议?

在这种情况下,引用之前引渡案件作为案例便不再适用。由始至终,香港特区与中国就没有国与国的关系。中国与香港特区的关系详载于《基本法》 ,显然易见地,双方不是一种对等的关系。根据《逃犯条例》,所有提出的移交请求须得行政长官批准,但即使裁判官表示没有受法律依据禁止移交,行政长官也有权拒绝移交。

而行政长官由中央人民政府任命,并对其负责:见《基本法》第 43 条和第 44 条。可以说行政长官不会拒绝有关内地提出的移交要求。这意味着行政部门在移交逃犯过程中不会有任何的自主权。只依靠处理该移交案件的裁判官去审查提出引渡的国家是否遵守了所有应有的程序,并且没有受法律禁止移交。法院在引渡过程中的职能详见下文。

台湾有其特殊的地位存在问题。如果与台湾达成“一次性”的引渡安排意味着首先必须与台湾当局打交道,那么问题就在于台湾是否拥有与北京中央对等的主权。

15. 香港特区政府是否曾经表示需要实行建议修例,才能令一位现正在香港为其他罪行服刑,并涉嫌在台湾杀人的犯人,在服刑完毕后被送到台湾接受判刑,以伸张正义?

表面上,这宗案件是紧急通过立法程序修改《逃犯条例》的原因,而当中疑犯将在本年十月服刑完毕。但是台湾当局已经表明由于各种原因,不会接受任何在修改《逃犯条例》下实施的特别安排。故《逃犯条例》及《刑事事宜相互法律协助条例》不再需要就此案件进行紧急修例。

16. 一般的引渡协议中会有甚么限制?

有些国家不会引渡自己的国民,因此通常在协议中会订明禁止引渡的禁令。有些国家则订明如果被移交的人有可能遭受死刑,则不会进行引渡;或是将会在该案的协议中要求申请国保证不会寻求死刑,并即使该国法院判令死刑,刑罚亦不会被执行。

另一个常见的限制是如果逃犯的犯罪性质与政治有关,则不可进行引渡。而若被控罪行性质与政治无关,但实质是因为逃犯与其所属政治或宗教团体有关,则亦不可进行引渡。另外,如果申请国在逃犯缺席的情况下将其定罪,除非申请国能够证明逃犯曾获亲自出席审讯的机会,否则引渡的申请不会被批准。其他限制包括时限等问题。

17. 为什么政治罪行是个引渡条约的例外情况?有甚么这种情况的例子?

政治罪行的例外可以追溯到十九世纪早期。当时各国渐渐承认政治异见者的权利,并拓展其权利到与政治相关的罪行, 例如为筹集政治运动资金抢劫银行或暗杀政府官员等。

国家一般不会引渡政治罪犯,因为国家不应该干预他国国内政治活动,并且应该避免报复在政治活动中失利的人士。近年,某些犯罪行为可能被界定为不属于政治犯罪。例如不同的公约都尝试排除飞机劫持行为和恐怖主义行为等。叛国罪、煽动罪或颠覆罪一般都被视为政治罪行,故相关罪犯都不可被引渡。一般引渡条文都不会将这类罪行定为可引渡罪行。

18. 拒绝引渡和给予庇护之间有否关系?

的确,它们就如一对双胞胎。如果逃犯干犯了政治罪行,或者他们基于政治原因被起诉,一个国家可以向其提供政治庇护 。起诉逃犯的国家虽然可以寻求遣返逃犯,但其请求很可能会被拒绝。

即使不引渡逃犯有机会导致申请国难以伸张正义,如果强行要其他国家负上引渡逃犯的责任,则有机会侵犯其向政治罪犯提供庇护的权利 。

19. 处理引渡要求时,法庭的角色是什么?

裁判官的在处理移交申请的职责是确保申请引渡的国家提出的要求符合程序要求,并核实该案没有充分理由拒绝移交。裁判官不得审查被要求移交的人实质上有否干犯相关罪行(《逃犯条例》第 23 条 3 项)。同样地,裁判官不得审查逃犯被移交后能否享有一定的司法水平。如果引渡申请基本上符合相关程序要求,并且法庭没有充分理由拒绝请求,地方法官必须交付逃犯。

20. 地方法院的判决是否最后定调?被要求移交者可以上诉吗?

即使裁判官认为没有法律依据拒绝引渡,逃犯亦不一定被引渡。行政长官拥有最终决定权(《逃犯条例》第 13 条)。行政长官在此阶段可以就例如逃犯的精神、身体健康或政治原因拒绝引渡,理由不必与《逃犯条例》中的法律依据有关。

逃犯亦有权向原审法院申请针对法院命令向上级法院提出上诉,并为等待行政长官的决定向上级法院申请人身保护令状 (《逃犯条例》第 12 条)。 但上诉只涉及裁判官的决定是否正确,即上级法院会审查案件有否证据显示疑犯曾犯罪,并地方法院有否管辖权判处逃犯。

行政长官作出移交命令的决定受司法覆核制衡。逃犯也可以沿着一般法律途径上诉至终审法院。

21. 于讨论 《逃犯条例》时,有听说过“特定罪行”和“双重犯罪原则”。这些都是关于什么的?

“特定罪行”是指作出引渡请求的国家只能因被引渡者犯下某些已相互认许的“特定罪行”而向受引渡者作出起诉。如果逃犯因盗窃罪而被引渡,那么他不能因攻击或刑事损害而受到审判。“特定罪行”原则承认主权国家有权限制提出移交申请司法管辖区只能因“特定罪行”向受引渡者提出起诉。

“双重犯罪”是一个相关的概念。一个国家不会就其本国法律制度下不构成犯罪的行为交出国民。引渡协议将详细例明双方互认的罪行清单,证明这两种行为于两国都是刑事犯罪。提出申请的国家必须确认移交申请是根据一个或多个互认犯罪行为而提出请求。

22. 我想我能理解法庭在《逃犯条例》诉讼程序中的角色。但法庭是否真的无法审查被移交的人能否获得公平审讯或会否在一个非常恶劣的环境被监禁和拘留?

如上所述,处理移交的法官有权彻底审查一宗案件,以确保移交安排是充份根据《逃犯条例》 下所要求的条件,同时法庭没有必须拒绝移交的理由,但法官的权力到此为止。这种限制 – 有时被称为“不调查”原则 – 源于一种假设,即国家会根据国际协议履行当中所规定的责任,因为引渡和法律协助协议是建立于互信基础上。[9]

与内地签订的“一次性”引渡协议并不是国际协议,因此以上假设并不适用。但法庭仍受《逃犯条例》中的“不调查”原则所限。

23. 以我理解,如果一个人根据《联合国酷刑公约》提出入境申请,那么入境署署长必须对他所属国家的人权状况进行调查。如申请人被遣返时有机会受折磨,则署长必须给予庇护。在香港,如果某人是根据“一次性”安排或是在长期引渡协议的安排下被移交,香港有没有相关法律原则阻止法院审查移交请求国的人权状况?

没有法律原则阻止香港法院调查另一个司法管辖区的人权状况。但请注意,英国在其 2003 年所订立的《引渡法》中有明确规定,要求法院必须先考虑有没有法律禁止该人被引渡,并最终考虑提出引渡请求国家的人权状况是否符合 1998 年所订的《人权法》中所载的《欧洲人权公约》规定。[10]在 2009 年,英国法院根据 2003 年定立的《引渡法法案》 ,允许卢旺达国民上诉推翻“临时”引渡安排,避免因种族灭绝罪将他们引渡回卢旺达,理由是如果他们被引渡回国将无法获得公平审判。[11]

与英国不同,《逃犯条例》中并没有条文要求法院考虑该人的移交是否符合《香港人权法案条例》所保障的权利。在香港,有关引渡方面,任何可能违反《香港人权法案条例》第 2 条(生存的权利)和第 3 条(不得施以酷刑或不人道处遇亦不得未经同意而施以试验)的行为,都将根据有关筛查酷刑申请的机制处理。受引渡者可在行政长官在下达移交令的阶段提出任何违反逃犯权利的行动。行政长官作出的任何决定均须接受司法覆核,并会按一般程序接受审查,即香港法院只能审查该决定是否非法、不合理或作出决定所采用的程序是否不公平。

24. 如果只与其他具有相同或类似国际人权承诺的司法管辖区签署引渡法案,以确保受引渡者的人权受到尊重,这是否其中一个能解决问题的方法?

若只与同样签署了在香港特区的适用的人权条约的国家签订引渡法案,的确可提供某程度上的保证。但众所周知, 有些国家尽管签署了人权条约,却没有确切履行条约,因此仍然可能会有审讯不公和拘留环境恶劣的情况发生。

即使该国家通过了一条载有关于公平审判和理想拘留环境的人权条约,例如《联合国公民权利和政治权利国际公约》(下称 《公民权利和政治权利国际公约》 “ ”),也未能保证在所有情况下,这些权利都得到确切保障。通过《公民权利和政治权利国际公约》的确能提供某程度上对人权的保证,但这情况并不适用于中国。虽然中国已表示有意受 1998 年 10 月签署的《公民权利和政治权利国际公约》约束,但该条约在国内仍未被确认及通过。这其实是一个国际法层面上的问题,而中国尚未在国际间确认其愿意受公约约束。

香港大律师公会

二零一九年六月六日